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一月 22, 2017

前聯合國適足住房權特別報告員Miloon Kothari《空間正義與城市發展:台印規劃實踐經驗之交流》講座紀錄

直播影片:

徐世榮:
我跟各位報告,這一次兩公約結論性意見有關《經濟社會文化權利國際公約》(經社文公約)第11條住房權的部分,寫得非常多,點次數量幾乎是四年前的兩倍,很不簡單。這部分是Kothari先生專精的部分,他給的意見多切中要害。當天在法務部裡,我感到非常感動、感謝。我想這會給政府很大的壓力。尤其是結論性意見第42點,未來我們土地徵收條例、都市更新條例、市地重劃辦法等很多的法律都應該依據這些調整。昨天我們邀請他去高雄看果菜市場、拉瓦克部落等個案,今天到桃園航空城等案例,讓他知道台灣迫遷議題非常嚴重。

Miloon Kothari:
謝謝。感謝各團體積極給予詳盡的資訊,我才有辦法寫出這些結論性意見。

今天為大家介紹,關於居住權益保障的途徑,這是我們非常需要瞭解的事情。昨天見了蔡總統,蔡總統表達有要落實。但具體而言如何落實居住權,是今天要過來讓大家了解的。

《經社文公約》第11條,有保障適足住房權,而且強調居住狀況不只是維持,應該要不停往上提升。這聽起來非常廣泛,很難說怎麼樣算是違反公約,因此為了清楚陳述公約內涵,1991年發表了《經社文公約》第4號一般性意見。當我們在寫這個一般性意見的時候,非常依賴市民社會、公民團體、也包含學界,因為我們必需草根地去理解人民需要怎樣的居住權利。

首先一個很重要的層次,一般人民所理解的住房,是遠多過一個建築物的結構而已,它同時是我生活的地方。所以居住權,指的是我有一個地方可以居住,而且它應該要是安全的,並且讓人民有尊嚴地居住在這裡的權利。

因此這邊有七個非常重要的要素,如果沒有滿足這七個要素,就不能說滿足了人民的居住權:

  • 首先,最重要的基礎原則是,法律應該保障我們可以居住或可以保有居住空間。此為「保有權」的法律保障(legal security of tenure)。
  • 可負擔(affordability)。我們應該都要有可負擔的住宅,讓它不會因此剝奪了其他權利,比如說為了付房租而沒錢就學或沒錢吃飯。
  • 可及性(accessibility)。這個要素對身障者特別重要。
  • 環境適合住人(habitability)。居住環境中不能有例如洪水或疾病等危害。
  • 區位(location)。
  • 住宅位於的地區必須能夠提供公共服務(availability of services),例如教育、醫療等。所以當拆遷發生,政府遷移人民時,拆遷前有的相關服務,到新的地方也要能提供。甚至是工作,搬遷後會不會影響到他的工作,這也是必須考慮的。
  • 文化需求(cultural adequacy)。搬遷後居住者的文化需求必須被滿足。這部分可能對原住民非常重要,但不只限於原住民,任何居民習慣的生活型態也必須被保障。

這七個原則,是於1991年訂下的。在九年之後,2000年,聯合國關於人權的最高單位決定設立居住權特別報告員的職位,我被任命為第一位居住權特別報告員。接下來會報告我的工作在做什麼。

在我成為特別報告員之後,我回頭看過去的一般性意見,雖然廣泛但感到非常不足,這有兩個原因。第一個原因是,當時的一般性意見只著重在《經社文公約》,而沒有注意到《公民與政治權利國際公約》(公政公約)。但所有的權利是相互影響的,我們必須全盤地去思考,才能保障居住的權利。因此當時我試圖發展一個更整全的定義。我將適足住房權的定義修改為:每一個女人、男人、年輕人與小孩,他們都應該有權利獲得、並且維持一個適足的家跟社群。在這裡頭他們可以活得和平、安全、有尊嚴。從這定義來看,以上的七個要素是不足的。所以作為特別報告員,我又加上了七個要素:

  • 我們有取得充足資訊的權利。
  • 我們要能夠參與決策過程。尤其當我們遇到迫遷的情況時,這件事就變得非常重要,必須要有真誠磋商的可能。
  • 人們有他的房子不會被拆掉,或不會被強制搬離的權利。這是基本的人身自由。
  • 當搬遷是有必要時,人們有權利被安置、被賠償。當情況改變的時候,有權要求回到原狀。
  • 必須要有救濟的途徑。例如當他不滿意安置的方案,可以去法院申請得到救濟,而非被丟著不管。
  • 從實務來看,還有一件非常重要的事:居住權必須能夠保障婦女免於暴力的威脅。
  • 人民有權被教育、被培力,讓人民知道自己有居住權的權利,並且能為自己站出來。這是政府的責任。

在我作為特別報告員的期間,我發現聯合國沒有一個文件去清楚規定,如果政府要進行開發案,必須遵循哪些規定以避免迫遷人民。因此我們花了四年的時間,到世界各地去調查,找出迫遷案件的共同特徵。透過研究,產出一個聯合國《關於開發造成搬遷和遷離問題的基本原則和準則》。所以明天我去見台北市長的時候,我有一套完整的指導原則提供他參考去做。希望市長會遵照這些指導原則。接下來介紹這個指導原則包含了什麼:

政府應該避免這些拆遷發生。其實很多案例都是可避免的。譬如說,在指導原則中就包含很多策略可以運用,如果照著做就能極小化拆遷。這些指導原則包含及早提供資訊、讓居民有時間去組織,並提出民間的規劃版本等等。然而在這兩天看到的台灣案例裡,政府都是極大化拆遷,但依據我們的原則應該極小化這些案件的發生才對。

當拆遷發生的時候,政府有責任明確地去做社會影響的評估。這些評估不只是房子與土地的價值,還應該包括對生活、教育、醫療衛生、工作等的影響評估。最後應該將這些評估製作成報告,並且公開這些資料。政府應該基於這些開發案的評估報告,去提出其他替代方案,這也是政府的責任。舉例來說,在桃園航空城迫遷案政府只有提出一個版本的計畫,這是不合理的。

在這些指導原則中,有幾件事情非常重要。首先,要讓居民知情,包括你有什麼選項、你有哪些權利。也必須有好的程序讓人民有機會主張自己的權利。並且,資訊必須足夠且有效,要讓人民聽得懂、能夠理解。這些資訊的通知要有合理的時間長度,讓人民有時間去做出反應與選擇。

這些都做到之後,還要保證程序正當,讓不同的方案能夠被充分討論,並且最後可以達到共識。最後,就算經過這些程序了,確定有必要拆遷時,怎麼安置與賠償,有幾個重點。第一,賠償應該要依據社會影響評估總體計算,不能只算土地與房屋價格的賠償;另一個原則是,安置的重點在於居住條件只能一樣或更好,不能更差。舉例來說,政府徵收了農夫耕作的土地,必須賠償可耕種的土地,不能只是用土地價值換算成小公寓,然後賠償了事。另外還有一個原則,拆遷後政府若沒有執行原本計畫的項目,居民有權利要求回到他原本的居住狀態。

以上介紹的指導原則在2007年就完成了,而且也有中文版本,並提供給台灣政府了。待會還會繼續報告,經過這一週兩公約審查之後,給台灣政府的結論性意見的內容。先暫停一下,讓大家提問。


(QA時間)

聽眾A:
關於暴力這件事情,為何只提針對女性的暴力?像我身為一個男性在迫遷過程中也會遭受暴力。

Miloon Kothari:
避免暴力對待的原則當然是適用於所有人,但強調女性的原因有幾點:

  1. 在非常非常多的迫遷案例中,常伴隨著家暴。
  2. 尤其迫遷案例中許多領袖都是女性。
  3. 這些女性被暴力對待後,對家庭產生的影響往往比男性更為嚴重。

除了婦女,再補充一下小孩在迫遷過程中的狀況。當小孩親眼看到自己的家屋被拆除的景象,或父母經歷過的過程,在心理會造成長期且深刻的影響。關於這點,我們還在觀察孩童是否能從迫遷的影響中復原。

聽眾B:
我想問,你們怎麼定義居民?包含哪些身份?據我所知,居民的性質至少就有有產權戶、租戶、佔屋者。

聽眾C:
我是來自人權公約施行監督聯盟,我們現在也在做人權影響評估的研究。我想請問在居住權這個議題上,要怎麼做衝擊影響評估?哪些議題應該被放進去?例如前一位提問者問的居民如何認定?又例如說小孩的心理創傷、教育問題、工作權等等是否該被放進去?我覺得做影響評估是很有挑戰的事情。

Miloon Kothari:
關於誰有權利主張居住權這個問題,原則上當然是每一個人、只要受到拆遷影響的人,就有權利主張。這裡牽涉到一個概念:保有權的法律保障(legal security of tenure),不管你是有產權的、無產權的、租屋的,只要受到拆遷影響導致居住變差,就有權利主張。但這是一個人權的準則,首要去關心最弱勢的人,而非大地主等比較有權力的人。不能把受到迫遷的人民看做是均質的,還要再細緻的分類,例如將小孩、老人、女性、原住民等易受影響的性質區分出來。

關於做拆遷影響評估的範圍,要記得這是人權的指導原則,關心的是人民的基本權利。當然它也會遇到權利與權利之間的交互影響,這是需要被思考的。但重要的是我們有這套指導原則可以作為一個指引。目前至少有八個國家使用這套指導原則,甚至用這套指導原則去法院申請救濟,並且也有法官依據這個指導原則做出判決的案例。

聽眾D:
我是一位法官,目前包括我只有兩位法官曾依據一般性意見作判決來阻止迫遷。即使一般性意見在國內法應該是具有法律地位的,但還是很多同事懷疑這點。在這個狀況下,現在再另外補充一個指導原則,我該怎麼引用?

Miloon Kothari:
這不是硬性法的地位,是軟性的。但是更精確地說,這些國際公約的解釋,應該跟原文具有一樣的地位。更重要的是,很多不同國家的法院已經有依據指導原則去做出判決。特別有趣的一個案例是:肯亞高等法院的一個判決指出,當國家內沒有拆遷準則,那就應該依據國際上的指導原則。我可以提供相關的判決給您參考。其實有時候指導原則更好用,因為它是一步一步清楚的規範,相較之下,原本的經社文公約較為廣泛模糊。


Miloon Kothari:
接下來我會對大家解釋針對台灣居住權的結論性意見有哪些內容。這個結論性意見已經提供台灣政府了,而且台灣政府也接受這份意見。

  • 第一件最重要的是,台灣政府現在的思維以財產權為主,認為財產權是高於居住權的。第一個要改變的就是這個思維,居住權應該比財產權更為重要且基本。
  • 台灣發生迫遷案件的頻率非常高,取得土地的量也非常大。這比我原本想像的還要嚴重很多。因為尺度這麼大,我建議台灣政府在法規完善前,應該暫緩一切為了發展而造成的拆遷。
  • 台灣政府應該要有全國性的關於房屋與土地的政策,並且應該符合國際人權標準。其中最重要的環節是,承認保有權的法律保障(legal security of tenure),也就是每個人不管是使用、租用、佔用,都有居住的權利,無關乎是否擁有財產權。
  • 我們審查委員特別關注政府用民法訴訟去告居民的情形,這完全是錯誤的。如果尊重居民,就不能用這種方式去提告。
  • 必須要修改所有關係到迫遷的法律,包括徵收、重劃、都更,都應該依照國際人權的標準去做修法。
  • 關於遊民,政府應該要成立國家級的法規或部會,必須能夠掌握遊民的狀況,目前政府所掌握的資訊都非常混亂。也要投注一定的預算資源來保障遊民的人權。
  • 關於原住民,在原住民族基本法有一些比較強的規範,政府應該要遵守,考量原住民族及社區的文化與集體需求。
  • 關於女性的居住權,我們特別指認出幾個特別需要保障的類別,例如:單親媽媽、家暴婦女、無家可歸的女性遊民等。
  • 在健康權的部分,有特別提到樂生的案件。

(繼續QA)

聽眾E:
台灣的脈絡下,雇主提供給移工的居住環境非常差,在台灣很少有人在討論,這部份該如何來保障?

Miloon Kothari:
關於移工的居住狀況與權利,當然還是可以透過居住權去談。這是雇主的義務,且政府也有責任保障他們。

聽眾C(人權公約施行監督聯盟):
我想要回應,我同意Kothari先生所說的可以用《經社文公約》第11條去保障移工的居住權。但更為相關的應該是《經社文公約》第7條:良善的工作條件。事實上不管在《勞動基準法》或《就業服務法》跟其他子法規,當雇主雇用移工,居住條件是工作條件的一部份。比起適足住房權,我想《勞動基準法》、《就業服務法》更適合,此外還有《經社文公約》第6、7、8條,以及《公政公約》第7條:禁止使人為奴,這些都比居住權更容易主張。有些案例的狀況已經惡劣到比過去美國黑奴所遭受的處境更差。

Miloon Kothari:
我也同意你的說法 ,其他關於就業的都可以引用。但這邊的重點是要回到救濟的途徑,當移工的權利受到侵害時他們可以如何去救濟。

聽眾F:
我想請問在許多正規居住與非正規居住的案件中,有一個狀況是中小企業在台北市區租不起房屋,他只能在邊緣地區租工廠去養員工。另一個狀況是,屋主本身是中低收入戶,不得以必須在外地工作,只能以租養租營生。表面看起來是盈利的,但其實他是不得不這樣做的。在實務上,台灣的政府會認為這是一個有盈利的行為。這些狀況也在兩公約的保障範圍內嗎?

Miloon Kothari:
只要你住在那裡,不管轉了幾手,並且你的生活受到影響(包括營生),就可以主張居住權。可是如果你是所有權人,但你沒有居住在那裡,就無法用居住權來主張。不過你原本就有財產權可以主張。我再提醒一次,居住權特別去保障權利被影響的人,所以針對的是居住在那、使用房屋的人。不知道是不是正確理解你的問題?

聽眾F:
就是有一些非正規住居裡面會有有弱勢的屋主,他收取非正規住居的租金來生活,但不住在那邊。

聽眾G(台灣人權促進會,協助Kothari口譯):
這個我可以來解釋一下,你可以去看第4號一般性意見,裡面有保有權,保有權在強調房屋使用必須能夠讓你維持居住生活。第4號一般性意見有說保有權保障的對象包括誰,條列非常多,也包括應急住房。在非正規住居的案子,很多人他房子甚至沒有出租,就只是放在那裡。譬如說一個實際的例子:紹興社區有一個嫁給台灣老公的陸配,因為被歧視,也被家人排擠,在老公過世後她很怕會被趕出老公家,所以她把在紹興的房子放著當作應急住房,每個禮拜來打掃,但是不住這裡。後來她被政府告,房屋要被拆了,你說她居住權有沒有受到損害?仔細去看她的居住權是有被威脅的,並且她在她老公家雖然沒被趕走,但居住的尊嚴受到損害。對她來說有一個沒在住的應急住房非常重要。開發計畫中應該要有很多必要的程序,來確保開發不會導致有人無家可歸、保有權被侵害。應該要讓這些人有知情並參與決策的權利,可以一同討論未來的方案。也許她不是最優先被處理的對象,但也是需要被考慮的對象。

Miloon Kothari:
不管有沒有住在那裡,政府對人民提告這件事就是有問題的,提告這件事要分開看。

如果他真的非常弱勢,那就要呈現這個租金對他來說是或不可缺的,那我們就要來討論拆遷的影響評估有沒有要考慮這點。

聽眾H:
我們司法完全沒有人權,法院都不理我們這一套。我們在這裡談那麼多,但實際上該怎麼做?

Miloon Kothari:
我們非常清楚這個狀況,所以在結論性意見中我們非常清楚地指出台灣政府需要有司法教育。在每個層級包括法官、律師,需要有人權教育,這才能讓救濟是有效的。另外還要成立國家人權委員會,必須有一個中央的機關實質地來監督人權是否全面落實。明天早上我會在司法院演講,希望他們能夠因此改變。審查委員們也會一直監督這些結論性意見是否落實。

徐世榮:
非常謝謝大家,他經過一個禮拜密集的開會已經非常累,而且這兩天我們把他的行程排到很緊繃(笑)。他介紹了許多東西,尤其是指導原則的部分,就連我也只是知道,但並不清楚其中的內容。之後我在學校一定會把這套指導原則介紹給我的學生。透過教育大家一起努力,我們的司法人員也需要一起學習。我們非常感謝他,接下來反迫遷連線有一份精緻的禮物要送給他以表達謝意。

參考閱讀資料:

  • 《關於開發造成搬遷和遷離問題的基本原則和準則》(Basic Principles and Guidelines on Development-based Evictions and Displacement)可在這裡下載。
  • 2017年兩公約第二次國家報告國際審查會議結論性意見與建議可在這裡下載。

講者資訊:

講者:Miloon Kothari先生(我國兩公約第二次國家報告審查委員、UPR INFO主席、前聯合國適足住房權特別報告員)
主持與談:徐世榮老師(政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任)

時間:1/22(日)下午三點
地點:台北市社區營造中心二樓(台北市大同區延平北路二段237號)

  Miloon Kothari先生為國際知名之居住權專家,現為國際組織UPR INFO主席,致力於推廣、強化聯合國人權理事會的Universal Periodic Review機制,即由人權理事會定期每四年對所有聯合國成員國之人權狀況進行普查。Kothari先生曾於2000年至2008年間擔任聯合國第一位適足住房權特別報告員,也曾開啟或參與訂定多項基於聯合國公約之官方文件,如《以發展為基礎所導致之驅離及遷離家園之基本原則與準則(Basic Principles and Guidelines onDevelopment-Based Evictions and Displacement)》、《關於違反經濟社會文化權利之問題的馬斯垂克準則(Maastricht Guidelines)》,及相關公約一般性意見。擔任特別報告員期間,也曾對台灣發生的樂生療養院事件表達強烈關注。

  建築師訓練出身的Kothari先生,畢業於紐約哥倫比亞大學、普瑞特藝術學院、印度瑪哈茹阿佳大學。曾在多所國際知名大學與機構擔任講座教授。曾發表超過五十種著作,圍繞著住房議題、土地權、婦女、財產與襲產、強迫驅逐、全球化對人權與環境之影響、健康與人權、農村建築與自然資源、居住權指標建構等議題。

記錄/黃喆亮 校對/高蓁誼

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