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六月 29, 2016

反迫遷 要正義 新政府 別躲避─東亞迫遷法庭行前聲明

 

蔡英文總統的就職演說,對於居住正義未置一詞。然而,數十年來,居住不正義未曾停止。全台各地,有無數的迫遷案正在發生,人民流離失所,無法安居樂業,甚至得不到法律上的救濟。這些問題的根源,就在於我國自威權時期遺留的開發制度,以「公共利益」與「專業」為名,實際上專斷獨行,由上而下,霸凌著人們的生活。土地徵收、市地重劃、都市更新、非正規住居迫遷、驅逐遊民等等,這些制度,打著經濟發展這等光鮮亮麗的旗號,把資本炒作的利益,建築在底層居民的痛苦上。苗栗大埔、士林王家、機場捷運A7、華光社區等迫遷事件殷鑑不遠;南鐵東移、桃園航空城、永春都更、新竹璞玉、新莊塭仔圳以及其它無數個案正如火如荼;我們要問,這類圈地遊戲還要繼續下去嗎?為了浮濫的都市計劃與土地炒作而犧牲人民,是新政府所樂見的嗎?

 

「居住權」乃住宅法所宣示的基本人權,其普世價值,見證於早已內國法化的《經濟社會文化權利國際公約》(以下簡稱經社文公約)。公約明示,讓每個人都能安全、 和平而尊嚴地居住,不受到強迫驅逐的騷擾,是國家的基本職能。很遺憾地,長久以來,我們的國家不但無法完成這項任務,反而還挾同資本,扮演起殘害居住權的兇手。錯誤的政策應該停止,缺乏同理的行政應該被檢討。我們強烈要求,蔡英文政府立刻成立「居住權落實委員會」,立刻停止以下迫遷作為,並全面檢討現行土地徵收、市地重劃、都市更新、非正式住區迫遷以及住宅相關法規中假公濟私、缺乏參與、土地炒作、劫貧濟富、受害者求助無門等各面向的荒謬,落實居住人權,訂定改革時間表。

 

一、假公濟私:公益性與必要性淪為作文比賽

 

幾乎所有迫遷案中,都能看到開發單位以模糊不清的「公共利益」為由,罔顧比例原則,要求人民做出犧牲。此一困境學界批判已久,卻鮮見政府有任何反省。舉例而言:

  • 大法官釋字409號解釋明指「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響,舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序,法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等,均應由法律予以明定,俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。」但,在例如苗栗大埔、新竹璞玉、桃園航空城等區段徵收案中,經常可見政策意義模糊、產業需求不明、甚至估計模型錯誤的紕漏,且忽略周邊都市計劃低度發展的事實,就進行浮濫徵收,產生無數荒地、空屋與蚊子園區,導致農地破碎,人民失所。[1]
  • 市地重劃不但具有相同的問題,更經常發生少數人為了炒作土地而掌握重劃會,要求其它人配合或搬遷的情事,如2016年4月發生於台中黎明重劃區的強拆案。[2]
  • 當前以容積獎勵導向的都市更新,誘使實施者在地價高漲的台北市精華地段發動更新,而非其它需要整建維護的窳漏地區,造成地方過度發展,破壞生態韌性,難以預防重大災變,鮮有公益性可言。[3]
  • 若連產權人都很難對抗虛假的「公共利益」的侵犯,無產權者就更不用說。因為移民社會歷史而形成的非正規住居(informal settlement),是台灣與其他發展中國家的特殊地景。[4]然而由於無法取得房屋或土地產權,他們在各種開發制度下,只有任人宰割的份;甚至在國土活化開發案中,被國家要求上百萬的不當得利。
  • 處境同樣艱辛的遊民,平常即已無處可棲,還要面對社會的汙名以及議員要求潑水驅離的不文明;這些指點在乎的,都是表象的和平而非結構的弊病。

 

在這些制度下,公共利益變成資本利益的遮羞布;行政官僚也從公共利益的把關者,變成作文比賽大師。在他們妙筆生花下,真正得到好處的,是投機客、仲介、開發商與地方派系,而非地方居民。假公濟私,是台灣當前迫遷制度的第一個弊病。

 

二、土地炒作:大量尋租空間導致劫貧濟富

 

大型開發案在台灣已經與「炒地皮」綁在一起;這種詮釋的起因,正來自於政府本身執著開發,卻又忽略其外部成本的舉措。在這些開發案中,不動產價格的上漲並非來自消費水準的提升,而是透過政策紅利、使用分區變更、投機買賣與畸形的稅制共同製造的泡沫;而泡沫一旦破裂,受害的將是全體國民。

 

  • 土徵條例規定「市價」補償,[5]實務上往往是由需地機關請估價師計算後由地價評議委員會審定;但委員會的審查專業與時間不足,且相關報告與過程亦不公開。這類缺乏公信力的機制,製造了有心人士上下其手的空間,甚至形成機場捷運A7站「預標售」的荒謬做法,[6]掩護農地轉建地衍生的暴利:開發業者、房仲與地方派系共構的利益集團,遂成為區段徵收與市地重劃案最貪得無厭的支持者,造成地方良田毀敗,原本的居民流離失所。
  • 市地重劃與區段徵收機制類似,故存在相同的問題。這類開發案中總是可以見到大型仲介廣告林立於荒煙漫草之上,更經常發生仲介自行或透過人頭購地而充數為「地主」的投機現象。
  • 《都市更新條例》第31條規定以權利變換估價,做為更新前後交換基準;然而由於估價作業由實施者主導,資訊完全黑箱;另一方面,由於更新後的房地價值必然提高,故實務上經常使原住戶被迫背負數百萬房貸,或根本因無法負擔而只能「領取補償金」離開,導致富者愈富、貧者愈貧的縉紳化(gentrification)現象。
  • 以「國土活化」為名的非正式住居迫遷,往往打著重大發展的旗號,卻無視於當前可負擔替代住房(affordable alternative housing)嚴重不足的事實,將其中的住戶驅逐到城市更邊緣的地帶,要求上百萬的不當得利,等於是一面將土地打造成投資炒作新標的,一面榨取底層人民的血汗來挹注國庫,構成最赤裸的劫貧濟富。
  • 由於政府逃避社會住宅無法營利的現實,一再嘗試以BOT模式由民間興建社會住宅,導致大量公有土地遭到浪費,換回的是數量不成比例、租金極不合理的偽社會住宅,建商得以獲利,居住安全網卻無法建立。新北市與日勝生合作的永和青年住宅即為一例。[7]

 

三、缺乏參與:利害關係人的意見無足輕重

 

從威權時代遺留至今的開發體制,充滿了由上而下的治理思維;民眾的意見以及參與,總是在最末端才偶爾被官僚與專家當作參考。[8]2013年,國際人權公約初次報告審查的結論性意見指出,許多政策制訂與執行過程欠約參與,導致包括居住權在內的人權侵害,[9]然而自2013年迄今,這類問題不但沒有減少,甚至還變本加厲:

 

  • 釋字409號解釋亦指出:「於徵收計畫確定前,應聽取土地所有權人及利害關係人之意見,俾公益考量與私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。」但,包括最近的桃園航空城、台南鐵路東移徵收案,政策制訂初始均未徵詢受影響人的意見;直到辦理公聽會時,計畫均已擬定,民眾僅能發表異議,卻無法對政策產生實質影響。桃園航空城號稱舉行聽證,但卻把三十多項爭議擠在三天內討論,且放任正反方居民廝殺,讓理應回應政策爭議的官員作壁上觀、虛與委蛇。[10]又如淡海二期區段徵收案中,曾有一場由內政部主辦的說明會,竟在會前由官員召集贊成開發的民眾做沙盤推演,將反對開發民眾設想為敵;另外,也曾發生內政部委託在當地進行徵收意願調查的公司,直接要居民在問卷上填寫贊成的情事。
  • 市地重劃分公辦與自辦兩類。公辦市地重劃形式上類同區段徵收,卻不需利害關係人同意,由主管機關核定通過後,民眾幾乎無法檢驗重劃的公益性與必要性,提出異議的門檻高且也沒有否決權,導致官僚往往敷衍應付了事。[11]而自辦市地重劃所採取的雙二分之一門檻,[12]等於透過多數決來剝奪反對戶的財產權與居住權;主管機關儘管有准否重劃計畫的權責,仍往往將相關侵害視為私權爭議,導致社經地位弱勢的民眾,反而要負擔訴訟上的舉證責任。
  • 在都市更新中,當前民眾可參與的部分,僅在各項計畫擬定「後」的公聽會與聽證會,但所謂「聽證」,卻因法令不周而與單向政令宣導的公聽會無異;自認權益受損的居民,無法有效地提出異議,遑論影響計畫內容。[13]
  • 行政機關無視非正式住居形成的歷史因素,未經經社文公約所明確規範的磋商程序,就以《各機關經管國有公用被占用不動產處理原則》、《國有非公用不動產被占用處理要點》或地方政府的財產管理自治條例提告,要求拆屋還地與鉅額的不當得利賠償,等於是將國家過去住宅政策匱乏的社會成本,全部轉嫁到這些居民身上。[14]
  • 其它無產權者迫遷案例中,無論是租戶、遊民、或像樂生療養院這樣的案例,[15]在政策執行前都沒有考慮可能造成的居住權侵害,遑論將這些受迫遷者的意見納入計畫。

 

四、求助無門:僅有體制外抗爭一途

 

由於法制的嚴重缺失,包括公共利益規範不明、程序參與權稀薄、資訊不公開、對於居住權沒有程序與實質保障等問題的交疊,加上行政法院普遍的保守,導致前述迫遷案例發生時,受迫遷者往往很難循法律途徑得到救濟,而只能走上街頭對抗開發。然而,由於政府或開發商在資源上的必然優勢,受迫遷者往往疲於奔命,仍無法撼動迫遷體制的一根汗毛。

 

這些迫遷現象所彰顯出的高度同質性,代表要落實居住正義,就必須將每個迫遷個案視為冰山一角,修正埋伏其後的整個迫遷體制。針對土地徵收、市地重劃、都市更新、非正式住區迫遷、遊民等五大迫遷類型,我提出階段性建議如下:

 

  • 土地徵收方面,應廢除區段徵收,明訂特定農業區不可徵收,落實協議價購,強化公益性與必要性評估,強化審議機制,徵收應辦理聽證落實完全補償。
  • 市地重劃方面,應強化公益性與必要性評估、強化審議機制,強化資訊公開,設立自辦重劃真誠磋商之平台,就計畫可能之迫遷提供可負擔替代住房。
  • 都市更新方面,應立刻停止所有不具立即性公共危險的強制拆除,撤回對非正式住居居民的告訴,廢除現行《都市更新條例》並在與公民社會重新建立都市再生想像後、另立合乎兩公約規範的新法。
  • 非正式住居迫遷方面,應立即檢討《國有財產法》、《各機關經管國有公用被占用不動產處理原則》、《國有非公用不動產被占用處理要點》,立即全面清點非正式住居分佈與數量,全面停止現有民事訴訟,研擬安置辦法,對已遭迫遷的家戶提供可負擔之替代住房,並研擬經社文公約規範之「保有權」( security of tenure)入法。
  • 遊民與其他易受侵害群體方面,應由中央政府負起整合全國遊民計畫之建置、設定時間表、籌措財源與執行成效評估,打破以戶籍為基礎的福利地方主義,採取弱勢居住優先的政策思維,建置符合遊民需求之中長期安置服務措施,禁止驅趕或取締遊民。

 

儘管這些建議已長年為各公民團體所呼籲,但我們也清楚,迫遷體制沉痾已久,改革非一蹴可幾,有賴利害關係人、公民團體、專業學者與行政部門真誠磋商。所以在此,我們提出三項更為明確而可執行的訴求:

 

  1. 召集「居住權落實委員會」,全面檢討現行都更、土徵、重劃、非正式住區以及住宅相關法規中公益性不足、缺乏參與、土地炒作、排除弱勢、缺乏救濟管道的內容,並訂定改革時間表。
  2. 委員會應有2/3以上成員為公民團體、受迫遷者代表與熟稔居住權之專家學者組成。
  3. 在完整檢討措施確定以前,暫停既有爭議性之開發或迫遷案件的執行。

 

反迫遷不是口號;它象徵我們長年以來伴隨的受迫遷者們真實的苦痛;我們嚴正地呼籲蔡英文政府,不要無視這樣的折磨、不要無視開發制度在經濟上的浮誇與民主上的落後;不要繼承舊政府逐利而生的思維,才能驅動台灣社會往幸福的道路。


[1] 黃兆偉(2012)我國土地徵收法制中公益事業範圍之檢討,土地問題研究季刊 11(2): 42-50。陳明燦(2013)我國土地徵收條例修正草案之評析-以財產權保障觀點為中心,臺北大學法學論叢85: 1-42。胡博硯(2014)論土地徵收中公益性與必要性之評估,東吳法律學報 26(2): 67-104。

[2]  新聞可見http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20160411/836007/。見莊翰華等(2012)資本主義都市的空間生產考察-台中市豐樂重劃區為例,華岡地理學報 29: 41-52。黃子倫(2015)臺中市地重劃邊界困境與反思,土地問題研究季刊 14(2): 54-61。

[3] 可參考監察院101年度專案調查研究報告《「現行容積移轉、買賣及總量管制規定」專案調查研究》;099內正0040號糾正案。http://goo.gl/mNWZeO。

[4] Payne, Geoffrey K. (1977) Urban Housing in the Third World. London: Leonard Hill。另,儘管將於2016年10月舉辦的聯合國「人居三」(Habitat III)會議並不特別重視迫遷問題,但仍發表了一篇關於「非正式住居」的報告,指出其常遭受強制驅逐(forced eviction)的問題。見http://goo.gl/NEmYG9

[5] 土地徵收條例第11條:「前項所稱市價,指市場正常交易價格。」

[6] 可參見陳立夫(2008)析論我國土地徵收法制上之爭議問題,臺灣土地研究 11(1): 1-35。張永健(2013)土地徵收補償:理論、實證、實務,台北:元照。

[7] 花敬群(2015)「離譜的青年住宅政策,源於荒唐的心態」,天下獨立評論(http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/260/article/2811)

[8] 林明鏘(1997)論我國都市更新法制,台大法學論叢 26(3): 91-132。莊仲甫(2014)從大法官709號解釋看自辦市地重劃問題,土地問題研究季刊 13(1): 78-87。

[9] 見《對中華民國(臺灣)政府落實國際人權公約初次報告之審查國際獨立專家通過的結論性意見與建議》第20與21點。

[10] 鍾麗娜、徐世榮(2012)從權力的觀點審視土地徵收之結構性問題,社會科學論叢 6(2): 69-100。

[11] 莊仲甫(2014)從大法官709號解釋看自辦市地重劃問題,土地問題研究季刊 13(1): 78-87。

[12] 平均地權條例第58條第三項:「……辦理市地重劃時,應由重劃區內私有土地所有權人半數以上,而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意……」

[13] 見〈內政部辦理都市更新聽證程序作業要點〉,毫無程序、機制整理爭點與不同意見者辯論的空間;永春都更案聽證即為一例,可見https://www.youtube.com/watch?v=IXrhYdkr1BI。

[14] 楊友仁(1998)循環的債務:對台北市違章建築與都市規劃的歷史觀察,城市與設計學報 4: 310-314。

[15] 例如,2012年,監察院調查指出,新莊捷運機廠工程延宕88個月、預算增加85億元、造成樂生療養院建物龜裂,「選址不當」是最關鍵錯誤;糾正對象為新北市政府、衛生署與台北市捷運工程局。

反迫遷 要正義 新政府 別躲避
東亞迫遷法庭行前聲明
時間:2016.06.29