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七月 20, 2017

環評社會影響評估技術規範草案公聽會-反迫遷連線意見

以下書面意見,主要就(1)國際人權標準之定義、(2)對評估範圍之提醒、(3)國際人權標準之評估指南或規範、(4)評估項目與因子之界定方式、(5)實務執行、(6)評估之規範效力等六部分進行說明:

(1)國際人權標準之定義

草案第四點第四項定義「迫遷」,說明欄表示是採取公政公約一般性意見,定義為

第一項所稱迫遷,係指實施人口強制遷離,以威脅利誘、強制手段或其他違背民眾意願之手段,令其難以反抗、或放棄反抗,以遂行將其移出原先居住地之目的。」

雖然公政公約同樣是居住權的重要權利基礎,然而經社文公約第四號與第七號意見其實更為直接,尤其第七號意見書全文就是處理迫遷問題。

建議參酌經社文公約第七號意見書第三點對於強迫驅逐的直接定義,作如下修正:

第一項所稱迫遷,係指實施人口強制遷離,以威脅利誘、強制手段或其他違背個人、家庭乃至社區意願之手段,令其難以反抗、或放棄反抗,以遂行將其長期或臨時移出原先居住之房屋或土地之目的。

按原先定義,也許可能遺漏如區段徵收、市地重劃、都市更新等整體開發手段中,居民「理想上」、「理論上」(儘管時常無法)會在開發後遷回原居住地的土地開發方式。過去環評實務上雖不排除對以上開發方式之審查,但我們在此要強調的是:並非會遷回重建或安置即無迫遷問題,不論長期或臨時之遷離皆然。舉例而言,在各種整體開發計畫中,即使遷回或重獲安置於重建地區,往往造成個別家戶住房貸款之債務風險增加。隨著個別經濟條件、生計方式所需之生活空間型態不同,既有的在地社會網絡也經常於這類計畫過程受到無可復返的破壞。更遑論小所有權人、非所有權人可能根本無法回到原社區。

經社文公約第七號意見書第三點:

個人、家庭乃至社區在違背他們意願的情況下被長期或臨時驅逐出他們所居住的房屋或土地,而沒有得到、或不能援引適當的法律或其他形式的保護。但是,禁止強制驅逐並不適用於按照法律、並符合國際人權公約規定所執行的強迫遷離。

斜體部分為區辨合法、非法迫遷之規範性陳述,就此用途而言,不列為定義之要件。聯合國人居署與人權高專處於2014年出版之《評估迫遷影響手冊Assessing the Impact of Eviction: Handbook)》,對迫遷之定義亦是採取該意見書之定義。

(2)對評估範圍之提醒

技術規範草案將「迫遷」的重要性提高,十分難得,值得嘉許。不過做為長期關注相關議題的團體,我們也注意到,迫遷的時機點,時常未必發生在開發行為進行當下。隨著各種開發建設的進行、周遭不動產市場的投機行為,「隱性迫遷」時常在開發行為前期,於開發案周邊間接發生的(例如周遭區域的縉紳化)。常見例子譬如,隨著開發行為的開展,地方居民透過民代要求地方政府或交通運輸單位加強驅趕車站、公園周遭的遊民,以獲得更好的不動產價格。或者周遭的屋主、地主在開發進行前,即終止與租戶的租約或惡意抬升租金;或者清理土地上的非正規住居(不論是否存有租約),以便將不動產清理為容易配合周遭不動產開發的空屋或素地。雖然環評既有規範係強調評估範圍不限於開發計畫範圍,而須視文化圈、生活圈等會受實質影響之範圍而定;我們仍要特別提醒,上述情形都是進行社會影響評估時在迫遷面向應當注意的,而不能僅限縮在開發事業計畫中的「拆除工程」。

(3)國際人權標準之評估指南或規範

目前的社會影響評估技術規範草案,並未如其他技術規範明確指定特定條件適用之模式。但作為技術規範,似乎不應缺乏明確一致之評估作業指南。社會影響評估確實不若其他環評項目有相對明確的科學上標準,但目前聯合國就迫遷議題之影響評估模式(Eviction Impact Assessment, EvIA),實際上發布了以下幾個關鍵的文件,可以納入草案,做為要求開發單位在其開發涉及迫遷時,就迫遷面向進行評估所應遵行之模式或重要參考文件:

  1. 經濟社會與文化權利公約第七號一般性意見書〈適足住房權:強迫驅逐〉,及第四號一般性意見書第八點規範之七個居住權核心面向、第十三點特別提醒之易受侵害利害相關人。(惟法務部公布之中文版,若干重要條文因是由錯誤的簡中官方版整理而來,有嚴重翻譯錯誤,以致容易導致對於該一般性意見之錯誤見解。)
  2. 聯合國人權事務高級專員辦事處(OHCHR)2011年修訂發布之《強迫驅逐評估調查表Forced Evictions Assessment Questionnaire)》。
  3. 聯合國經濟及社會理事會1997年發布、2007年居住權特別報告員提交給人權理事會之《因發展所導致的驅離及遷離的基本原則與準則Basic Principles and Guideline for Development-induced Evictions and Displacement)》。
  4. 聯合國人居署與人權高專處於2014年出版之《評估迫遷影響手冊Assessing the Impact of Eviction: Handbook)》。(補充:人居署2011年出版之《失去你的家園:評估迫遷影響Losing your Home: Assessing the Impact of Eviction)》為綜整各國既有之EvIA制度。)

以上幾個文件核心精神大抵相同,就迫遷之性質與通案進程,將傳統比例原則拆解為事前(含公益性必要性之審查與替選方案之評估)、過程(尤其是執行過程之正當程序)、事後(含追蹤、安置與重建之輔導與事後救濟管道)等依序進行規範與評估。上述文件依序由抽象到具體、簡要到精細。故可視開發案件之性質(如舊市區更新、新市區建設、新市鎮建設本質即為大規模人口遷移)、受迫遷影響之人口規模、是否存有相關文件指認之易受侵害利害關係人等條件,指定不同之評估與審查密度。

就社會影響評估與迫遷議題之本質,從上述相關文件即可發現,相關「影響」多非全然客觀可測量,而仰賴受影響者之主觀認定或根基於其生活模式。因此,民眾參與的培力過程、事實釐清過程、價值爭點形塑過程,正是上述指南、手冊之核心「評估技術」之一。

(4) 評估項目與因子之界定方式

草案第六點就「社會環境及經濟」涉及之項目與因子,相當程度延續既有作業準則之附件六、附表六、附表八,就迫遷問題過度著墨於「經濟層面」之所有權轉移狀況,乃至落入補償問題。然而以末端之補償來評估迫遷問題,就是長年被居住權倡議團體批評的沉痾。且由於著重於所有權人,也就忽略了「迫遷」直接衝擊之核心權利「居住權」所保障者並非限於所有權人,也包含租戶、非正規住居甚至遊民等已形成使用權故應受法律保障(legal security of tenure)之其他居民。

故建議若「土地所有權或其他所有權」該因子仍要列於「經濟層面」項目下,則應於第六點第一項增列第五款為「居住層面」,就目前散落於各項目之相關因子(如「土地使用」項目下之「使用方式」,「社會環境」下之「社區服務」、「社區設施」、「住宅基礎設施」等,經濟層面之「土地所有權或其他財產權」),以居住權之觀點重新予以整合、增補,以免疏漏。增補之因子可參酌一般性意見書之規範。

又,目前附件檢視表第一項僅要求檢視「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約、所有項目」,太過粗略。過往經驗中,政府時常宣稱已符合公約要求,即是斷章取義來詮釋公約及其一般性意見。即使是兩公約主管機關之法務部,於自身面臨之華光社區案亦然。因此即使是一階環評,檢視標準都至少要是上述第三點提及的《強迫驅逐評估調查表》,否則即使是一般性意見,都太容易被規避、曲解。

(5)實務執行

延續上述兩點意見,就訂定社會影響評估技術規範後之實務運作:首先,調查單位是否具有相關之社會科學背景,否則既有調查單位多為工程背景,恐怕不具有社會影響評估所需的學科專業訓練,可能導致調查過程中質性資料之深度不夠或不當詮釋,量化資料之蒐集缺乏方法論,未必具備能使民眾參與過程得以獨立、有效之敏感度,遑論提出有效的替代方案或者減緩措施。

若要透過提升審查面的審查標準,而促使相關業界或學界增進其人員專業背景,那麼目前中央及各地方政府環評審查委員會之組成,是否有審查社會影響評估之專業能力?社會影響評估所需不僅是地政、空間規劃、產業經濟、運輸工程等面向之專家,相對具有整體性視野(holism)之社會學、人類學、人文地理學、環境心理學等領域之專家亦同等重要。目前中央及各縣市之組成是否能回應此需求,是否有一併調整遴選要點甚至母法(若需規範地方之組成)之必要?

(6)評估之規範效力等六部分進行說明

建議共同思考環境影響評估、社會影響評估技術規範等規範,對於開發計畫本身之實質規範效力。以過去不少開發案的前車之鑑,環境與社會影響評估技術規範之訂定立意良善,然而,由於最終計畫裁量權係取決於目的事業主管機關,或說,儘管現制之環評具有否決權,然而政治決策早在評估前即已形成,各目的事業機關機關規劃或決策時,未能內化環境影響評估或社會影響評估,以致影響評估往往成為亡羊補牢之工具。難以在計畫裁量階段,實質影響到替代方案之選用。

因此,我們建議,在環評仍有否決權的現況下,應進一步綜合如社會影響評估項目之結果,進行等級制之積分評級,確立較明確的否准標準。例如在五等級制中,評估為前二等級嚴重程度者,應優先考量替代方案,而非按照原方案補充進行「減緩措施」。以免使環保主管機關之資源淪為替開發行為善後的責任單位與工具。或者應回歸國外相關立法之本意,將相關規範納為各目的事業主管機關核可時各自必經之審查程序。

 

公聽會資料請見:台大風險社會與政策研究中心網站