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三月 15, 2017

《危老條例》只是政府推卸防災治理的責任

「防災城市」是在社會與環境成本最小化的前提下,改造都市環境,以因應氣候變遷與都市災害。回顧2010年間,英國社會就拆除與整建的政策辯論,倫敦政經學院社會政策教授Anne Power曾指出,大規模拆除與重建,都是高度耗能行為。新建物從生產、運送至興建,相較於舊建物整建與裝修,耗費起碼八倍以上的資源。此外,永續發展委員會研究報告亦指出,建物拆除土方掩埋量亦達全英廢棄物掩埋量33%之高。反觀台灣,容積獎勵加倍興建的高耗能模式,在過去十年間帶來的環境衝擊,毫無評估。即使舊建物省能程度,在改造前不如新建物;眾多拆除及重建案帶來的環境衝擊,不容小覷。

在許多民主城市裡,拆除重建被視為解方窮盡後的最終手段。在危老條例闖關前夕,Anne Power教授的提醒,值得我們思考。她指出:我們如何照料、維持現有的鄰里社區,將影響我們抉擇社區命運─是環境改造?或拆除重建?反觀《危老條例》,通篇以拆除重建為唯一手段。但在決定此一最終手段之前,拆除與重建計畫各產生什麼環境衝擊、能源與溫室氣體排放效應?有任何程序進行此一評估?是否已進行既有環境的社會、環境與經濟潛力評估?透過實體環境與結構的改建、維護與管線設備更換,是否在省能與住房權保障上兩全其美?這些問題,亟需執政與立法單位研議。

源源不絕的重建計畫,因量體倍增而新增的興建成本,只能繼續餵養住戶對於容積獎勵的依賴。此時,政府首長怪罪民眾貪婪、不肯讓利,簡直是此地無銀三百兩,賊喊抓賊。當前的危老條例,基本上是政府放棄都市治理,將防災治理的責任,轉嫁給建商與地主來承擔。從區域、都市、社區、建物管理等多層次配套的防災規劃,備簡化為個別建物強制改建的「集體責任」。

政府機關面對都市防災,不該把人民住房與財產權,押在曠日廢時的地主100%同意與專業鑑定報告上。事實上,兩種防災型都更方法─「漸進式更新」與「鄰里管理」─經濟、社會與環境成本低,短期見效,卻長期被執政者與立法者忽視。

回歸都市防災初衷,避免法案滋長社會爭議,首應盡速建制前述「既存住宅性能標示制度」、「老朽度判定基準」。其次,與其在金融與不動產市場環境不穩定的情況下,貿然捲動推土機式重建;「漸進式更新」強調有機、需求導向的鄰里過程,無需等待曠日廢時的「拆除重建」。從鄰里需求出發,強化街巷防災基礎設施。個別建物,視結構狀況,判斷是否能以局部整建與維護、結構與管線抽換等,改善耐震度。

此外,建商的一次性重建,難以肩負起地區長期活化責任。「鄰里管理」策略,是積極發展社區民主與自治,將社區鄰里需求、地方再投資策略納入考量。倫敦、柏林與首爾均已制度化推行。在既有社區網絡基礎上,將閒置空間的活化,積極連結上防災需求。尊重鄰里生活經驗,強化在地聯繫,才是務實做法。

面對居高不下的空屋率與住不起的高房價,發放更多容積獎勵,只是雪上加霜。拒絕粗糙政策製造下一波震災、迫遷下的犧牲者。《危老條例》應懸崖勒馬,盡快進行政策環境影響評估、研擬詳細方案對策。

文|陳虹穎(反迫遷連線執行委員、英國德倫大學地理系博士候選人)

本文亦刊登於鏡傳媒